أصدرت المحكمة الاتحادية العليا العراقية، وهي أعلى سلطة قضائية في المسائل الدستورية في العراق، حكماً بارزاً في شأن توزيع صلاحيات إدارة النفط بين الحكومة الاتحادية في بغداد وإقليم كردستان في أربيل بموجب دستور 2005. ونشأ النزاع من الطعون المقدمة ضد عدة نصوص من قانون الموازنة العامة الاتحادية لجمهورية العراق للسنوات المالية 2023–2025، التي علّقت تحويل حصة إقليم كردستان من الموازنة على قيام الإقليم بتسليم عائداته النفطية وغير النفطية إلى الخزانة الاتحادية، ومن شكاوى موازية تقدمت بها حكومة إقليم كردستان للطعن في تعديلات خفّضت حصته الدستورية. وقضت المحكمة بأنه (أولاً) النصوص التي تُلزم الإقليم بتسليم العائدات النفطية وغير النفطية شرطاً مسبقاً لاستلام مخصصاته من الموازنة نصوص دستورية ومتسقة مع المادتين 110 و112 من الدستور؛ و(ثانياً) لا يملك الإقليم السلطة الدستورية لتصدير النفط الخام انفرادياً أو لتعديل حصته من الموازنة الاتحادية؛ و(ثالثاً) يجب أن تتم جميع صادرات النفط والغاز حصراً عبر شركة تسويق النفط (سومو)، مع إيداع العائدات في الحساب الاتحادي لدى البنك المركزي العراقي. ويرسّخ الحكم سلسلة من القرارات السابقة — أبرزها حكم المحكمة لعام 2022 الذي قضى بعدم دستورية قانون النفط والغاز لإقليم كردستان لسنة 2007 — ويقدم التقرير القضائي الأشمل حتى الآن للإطار الدستوري الحاكم للثروة الهيدروكربونية في العراق.
يوزّع دستور العراق لسنة 2005 الاختصاص في شأن الثروات النفطية بين الحكومة الاتحادية والأقاليم والمحافظات. فالمادة 110 تُعدّد الصلاحيات الحصرية للسلطات الاتحادية، ومنها رسم السياسة الاقتصادية الخارجية وتنظيم سياسة الثروات الطبيعية؛ والمادة 111 تنص على أن النفط والغاز ملك لكل الشعب العراقي في كل الأقاليم والمحافظات؛ والمادة 112 تنص على الإدارة المشتركة «للحقول الحالية» بين الحكومة الاتحادية والأقاليم والمحافظات المنتجة، مع توزيع العائدات توزيعاً عادلاً يتناسب مع التوزيع السكاني في أنحاء البلاد. غير أنه منذ عام 2014 طوّر إقليم كردستان نفطه وسوّقه بنفسه عبر وزارة الثروات الطبيعية في حكومة الإقليم، مصدّراً النفط الخام عبر خط أنابيب كركوك–جيهان إلى ميناء جيهان التركي باستقلال عن سومو، مع احتفاظه بالعائدات محلياً. وأصبحت هذه الممارسة موضوع قوانين موازنات اتحادية متعاقبة، سعى كل منها إلى تعليق حصة الإقليم البالغة 12.67% (سابقاً 17%) من الموازنة على تحويل كميات محددة من النفط وتوريد العائدات غير النفطية (عائدات الكمارك والضرائب والمنافذ الحدودية) إلى بغداد. وأبقى قانون الموازنة العامة الاتحادية للسنوات 2023–2025، الصادر بالقانون رقم 13 لسنة 2023، على هذه الشرطية، وتلته تعديلات أخرى عدّلت مخصصات الإقليم. ورداً على ذلك، تقدمت حكومة الإقليم ومجموعة من النواب الاتحاديين بطعون دستورية متقابلة أمام المحكمة الاتحادية العليا: إذ دفعت حكومة الإقليم بأن نصوص الشرطية تتعدى على الصلاحيات الدستورية للإقليم وأن تخفيض حصته دون رضاه يخل بمبدأ الشراكة الاتحادية، في حين دفع الطاعنون الاتحاديون بأن صادرات الإقليم النفطية المستقلة واحتفاظه بالعائدات يخالفان المادتين 110 و111 ومبدأ وجوب احتساب حصة الإقليم بعد مركزية العائدات فقط. وضمّت المحكمة العرائض وأصدرت حكمها في القضية رقم 59/اتحادية/2024.
حددت المحكمة الاتحادية العليا أربع مسائل دستورية رئيسية: (1) هل تملك الحكومة الاتحادية سلطة حصرية على تسويق النفط الخام وتصديره وإدارة عائداته النفطية، أم يحتفظ إقليم كردستان بصلاحية موازية بموجب المادة 112 لتطوير النفط وتسويقه من الحقول الواقعة داخل أراضيه؛ (2) هل يجوز لقانون الموازنة الاتحادية أن يعلّق تحويل الحصة الدستورية للإقليم على التسليم المسبق للعائدات النفطية وغير النفطية إلى الخزانة الاتحادية؛ (3) هل تخفيض حصة إقليم كردستان من الموازنة بالتعديل دون رضا الإقليم يتسق مع مبدأ الفيدرالية والاشتراط الدستوري للتوزيع العادل للعائدات؛ و(4) هل ترتيبات التصدير المستقلة لحكومة الإقليم وقانون النفط والغاز لسنة 2007 تتسقان مع دستور 2005، أم أنهما باطلان لتعارضهما مع الصلاحيات الاتحادية الحصرية الواردة في المادة 110 وشرط الملكية في المادة 111.
أصدرت المحكمة الاتحادية العليا التقريرات التالية:
(1) تسويق النفط الخام وتصديره وإدارة العائدات الناتجة عنه صلاحيات حصرية للحكومة الاتحادية. وأكدت المحكمة سابقتها لعام 2022، وقضت بأن إشارة المادة 112 إلى الإدارة «المشتركة» للحقول الحالية تتعلق برسم السياسات الاستراتيجية واستخراج الحقول وتطويرها، ولا تمنح أي إقليم أو محافظة سلطة تسويق النفط أو تصديره أو استلام عائداته باستقلال. وقانون النفط والغاز لحكومة الإقليم رقم 22 لسنة 2007، بالقدر الذي يقصد منه تخويل الإقليم إبرام عقود المشاركة في الإنتاج وتصدير النفط دون مشاركة اتحادية، غير دستوري وباطل.
(2) شرطية الموازنة دستورية. وقضت المحكمة بأن النص الذي يعلّق صرف حصة الإقليم على تسليم العائدات النفطية وغير النفطية إلى الخزانة الاتحادية آلية تشريعية جائزة لإنفاذ المادتين 110 و111، لأنه يضمن احتساب مخصصات الإقليم على أساس العائدات الوطنية المركزية — كما يقتضي الدستور — بدلاً من معاقبة الإقليم أو حجب حق مكتسب عنه. وميّزت المحكمة بين الشرط المسبق المشروع لاحتساب الحصة وصرفها، والحرمان غير الدستوري من الحصة ذاتها؛ فالأول صحيح والثاني باطل.
(3) التخفيض الانفرادي لحصة الإقليم غير دستوري. وقضت المحكمة بأن حصة إقليم كردستان من الموازنة الاتحادية ليست منحة تقديرية يجوز للمشرّع الاتحادي تخفيضها بتعديل عادي دون سند دستوري، وأن مبدأ الشراكة الاتحادية يقتضي احتساب الحصة وفق المنهجية الشفافة القائمة على السكان التي ينص عليها الدستور ونصوص توزيع العائدات في قانون الموازنة ذاته. وبالقدر الذي خفّضت فيه التعديلات اللاحقة الحصة دون إعادة ضبط المنهجية الأساسية، أبطلت المحكمة تلك التعديلات لمخالفتها اشتراط التوزيع العادل والمنصف في المادة 112.
(4) يجب أن تمر جميع الصادرات عبر سومو. وقضت المحكمة بأن النفط الخام المنتَج في أي مكان من العراق — بما في ذلك إقليم كردستان — لا يجوز تصديره إلا عبر شركة تسويق النفط، مع إيداع جميع العائدات في الحساب الاتحادي المفتوح لدى البنك المركزي العراقي، وأن أي عقود أو ترتيبات تُبرم خارج هذا الإطار لا أثر دستورياً أو قانونياً لها. ووجهت المحكمة وزارة النفط الاتحادية، بالتنسيق مع وزارة الثروات الطبيعية في حكومة الإقليم، إلى تنفيذ تسليم عمليات التصدير خلال فترة انتقالية محددة.
يُعد هذا الحكم الأكثر أهمية في شأن الفيدرالية النفطية في العراق منذ قرار المحكمة لعام 2022 القاضي بإبطال قانون النفط والغاز لحكومة الإقليم، وهو يحسم — في الوقت الراهن — عدة نقاط ظلت موضوع تقاضٍ وتفاوض لنحو عقدين. وتمثل أثره العملي المباشر في تأسيس استئناف صادرات النفط الخام الكردية عبر سومو وخط أنابيب كركوك–جيهان بعد توقف مطوّل، وتوفير السند الدستوري لتنفيذ آلية تسليم العائدات في موازنة 2023–2025، بما في ذلك دفع رواتب موظفي القطاع العام في إقليم كردستان. ويحمل الحكم أيضاً آثاراً كبرى على المستثمرين الأجانب في قطاع الطاقة العراقي: فعقود المشاركة في الإنتاج واتفاقيات الشراء المبرمة مباشرة مع حكومة الإقليم أصبحت الآن بشكل قاطع خارج الإطار الدستوري، ويواجه المتعاقدون في مثل هذه الترتيبات مخاطر في شأن التنفيذ والملكية في غياب الاعتراف الاتحادي. وعلى نطاق أوسع، يعزز القرار دور المحكمة الاتحادية العليا بوصفها الحكم النهائي في العقد الاتحادي العراقي، وسيوجه قانون النفط والغاز الاتحادي الذي طال النقاش بشأنه والظلّ معروضاً أمام مجلس النواب منذ 2007. ويلاحظ فقهاء القانون الدستوري أن المحكمة تحاشت بعناية إطفاء حقوق مشاركة الإقليم بموجب المادة 112، بل وجّهتها إلى إطار الإدارة المشتركة — في إشارة إلى أن المحكمة تسعى إلى الحفاظ على البنية الاتحادية لا إلى تفكيكها، مع إصرارها على أن مركزية العائدات أمر دستوري غير قابل للتفاوض.
«إن النفط والغاز ملك لكل الشعب العراقي في كل الأقاليم والمحافظات. وقد عهد الدستور إلى السلطة الاتحادية بالصلاحية الحصرية لتسويق ثروة الأمة الهيدروكربونية وتصديرها وإدارة عائداتها، ولا يجوز لأي إقليم أو محافظة أن يستأثر بتلك الثروة أو يصدّرها أو يستلم عائداتها خارج الإطار الاتحادي. والحصة الدستورية للإقليم حق قائم على الدستور ذاته، لا يجوز تخفيضه أو حجبه إلا بالمنهجية الشفافة العادلة التي ينص عليها الدستور. والفيدرالية في العراق شراكة بين السلطة الاتحادية والأقاليم، لكنها شراكة في ظل الدستور — والدستور لا يجيز أن تُقسَّم ثروة الأمة المشتركة أو تُسوَّق أو يُحتفظ بها خارج الحساب الاتحادي.» — رئيس المحكمة الاتحادية العليا